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政府投融資創新勢在必行
發布時間:2018-8-24 17:42:08   點擊:次   【打印】【關閉

             中建政研信息咨詢中心常務副主任、總經理 楊賀龍

 

以“城投”、“發投”等為代表的政府投融資公司(以下以“城投”作為代表來表述各類融資平臺)肩負著推動區域可持續發展的使命和責任。可以說,城投公司本身就是一個地方政府執政效能的縮影,也是區域發展現狀的集中體現。欣欣向榮也好,步履維艱也好,都無法對城投的使命和貢獻一言蔽之。因此,應正視城投公司的歷史貢獻和未來發展。

 

地方政府日益增長的基礎設施和公共服務所需支出與財政支付能力不匹配,是地方政府面臨的最大難題。現有政策框架下,政府資金主要來源于財政資金、舉債資金、PPP融資資金等有限渠道。但是,財政資金受限于土地出讓、稅收、國有資產經營收入無法快速增長;發債(唯一舉債方式)受程序與規模所限,其中的隱性債務被嚴格監管(債務可視化是中央政府嚴控的第一步);而PPP融資受10%紅線以及更嚴格的入庫規范和審查。因此,目前各地政府投融資工作均陷入困境,投融資創新工作勢在必行。

 

在現有地方政府投融資體制下,解決問題的路徑更多只能通過提升資金使用效能、盤活城市存量資產、推動產業培育與升級等手段,最終開辟一條區域可持續發展的路徑。而這一切,都離不開沉淀大量城市資產和資源的平臺公司。城市興,城投方可興;城市敗,城投則必敗。所以,理清城投公司的使命和定位,是地方政府投融資創新和平臺轉型的首要問題。

 

1、打造城市綜合運營平臺,創新經營模式,盤活城市存量資產。許多地方政府的大量資產都沉淀在城投平臺上,過去多數沉淀的是無效資產(即不產生現金流的資產,如市政路橋等非經營性資產)。甄別、剝離債務是政策要求,但城投更重要的應著眼于“增量資產”的獲取與經營。譬如,創新傳統的經營模式,把城市路燈、樓宇照明等資產劃入平臺,授權經營(如路燈特許、廣告特許),打造“規劃、設計、報建、采購、施工、代運行、代維護”一體化的模式,結合節能改造、合同能源管理(EMC)與特許經營,創新資產經營模式,不僅提升公共服務水平,同時提高了財政支出效率,也為城投帶來了可觀的現金流和資產證券化的機會。再譬如,對公交線路一體化、站場改造(停車場)、新能源(充電樁與車輛更新)的特許經營授予。以增量盤活存量,這是減緩現行財政支出壓力的有效路徑。

 

2、發揮城投引導和培育新興產業的功能,推動城市轉型與產業升級。過去十多年的財政收入增長和資金來源,很大一部分依賴于“土地財政”,之后則是“融資平臺舉債”,再就是這一波的“PPP風潮”,重“短期融資”輕“產業培育”、重“短期政績”輕“可持續發展”現象普遍存在。在一系列規范政策之后(43號文、50號文、87號文、92號文等),地方政府的財政支付來源開始回歸本質,即稅收與國有資產經營收入,而這恰恰是城投公司最能發揮作用的地方。譬如,資源枯竭型城市向文化旅游型城市的轉型,所需要的是生態型產業的植入與助力,譬如園林景觀、河湖治理、生態修復等。城投公司應責無旁貸地發揮國資引導的作用,拉動市場資金和資源流向新興產業,為城市轉型升級注入活力,并在此過程中實現自身的可持續發展和轉型升級,實現城市與城投的共贏。推動產業升級是解決財政支付能力不足、化解存量政府債務、推動區域可持續發展的根本手段。

 

3、推動“融、投、建、管”一體化,協助政府提升財政資金使用效率和公共服務質量,是城投轉型的附加值。一個局委下設一個融資平臺的模式,已經不可能再持續了,政企不分、治理不規范也不再堂而皇之了,融資平臺的整合(如“一母N子”的整合模式)成為必然。伴隨著平臺公司的全面整合,各主管局委在具體項目上的“規劃、融資、投資、建設、運營”職能,將逐步交由這個“母平臺”來協助統籌與實施,資金集中規劃、項目集中管理成為可能,真正的“小政府、大平臺”格局逐步形成,市場化效率將極大提升,物有所值真正得到體現。

 

改革創新是一個艱難的過程,既得利益者不愿意改變,非大勇氣、大智慧者難以為之。因此,塑造一個良好的改革創新環境,比落實改革創新方案還重要。期待十九大帶來的新氣象,能為城投和城市可持續發展帶來春天!

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